Julkisten varojen käytön tarkastus koskettaa jokaista, joka käyttää kunnan, hyvinvointialueen, valtion tai EU:n rahaa: kunnan luottamushenkilöä, avustusta saavan yhdistyksen taloudenhoitajaa ja kuntakonsernin yhtiön toimitusjohtajaa. Julkisten varojen käytön tarkastus eroaa yksityisen osakeyhtiön tilintarkastuksesta siinä, että siinä katsotaan lukujen lisäksi myös sitä, onko raha käytetty lain, päätösten ja avustusehtojen mukaisesti. Tässä artikkelissa käydään läpi, mihin JHT-tilintarkastaja keskittyy, missä virheitä tyypillisesti syntyy ja miten tarkastukseen valmistaudutaan.
Mitä julkisten varojen käytön tarkastus kattaa
Kunnan tilintarkastajan tehtävät on lueteltu kuntalain (410/2015) 123 §:ssä. Tarkastuksessa selvitetään, onko hallintoa hoidettu lain ja valtuuston päätösten mukaisesti ja onko tilinpäätös ja konsernitilinpäätös laadittu säännösten mukaisesti. Lisäksi tarkastetaan, ovatko valtionosuuksien perusteista annetut tiedot oikeita ja onko sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti.
Tämä on laajempi tehtävä kuin osakeyhtiön tilinpäätöstarkastus. Yrityksessä riittää yleensä, että tilinpäätös antaa oikeat ja riittävät tiedot. Kunnassa tilintarkastaja ottaa kantaa myös hallinnon lainmukaisuuteen. Hyvinvointialueilla on vastaava järjestelmä hyvinvointialueesta annetussa laissa (611/2021).
Tarkastajan on oltava JHT-tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö, jonka päävastuullinen tilintarkastaja on JHT. Pätevyysvaatimuksista ja tarkastuksen laajuudesta kerrotaan tarkemmin artikkelissa kunnan tilintarkastuksen JHT-pätevyydestä ja laajuudesta. Valtion virastojen ja rahastojen tarkastuksesta vastaa Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV). Tilintarkastajien valvonta kuuluu PRH:n Tilintarkastusvalvonnalle.
Tarkastuksen painopisteet käytännössä
Tarkastus etenee riskiperusteisesti. Kaikkia tositteita ei käydä läpi, joten tarkastaja kohdistaa työn alueille, joilla virheen todennäköisyys ja vaikutus ovat suurimmat. Julkisella sektorilla ne toistuvat vuodesta toiseen.
Talousarvion noudattaminen. Valtuuston hyväksymä talousarvio sitoo toimielimiä. Jos sitovan tason määräraha ylittyy eikä valtuusto ole hyväksynyt muutosta ennen tilikauden päättymistä, ylitys on raportoitava. Tilintarkastuskertomuksissa tämä on yksi yleisimmistä havainnoista.
Hankinnat. Hankintalaki (1397/2016) määrää kilpailutuksen, kun kynnysarvot ylittyvät. Tarkastaja tutkii otoksen hankintoja ja katsoo, onko kilpailutus tehty, onko hankintaa pilkottu kynnysarvon alittamiseksi ja vastaavatko maksetut laskut sopimushintoja. Kynnysarvot muuttuvat aika ajoin, joten voimassa olevat arvot kannattaa tarkistaa hankintalaista ja työ- ja elinkeinoministeriön ohjeista.
Valtionosuuksien perusteet. Valtionosuudet ovat pienelle kunnalle suurin yksittäinen tulolähde. Valtiovarainministeriölle ilmoitettujen tietojen virhe voi johtaa vääriin maksuihin tai takaisinperintään.
Avustukset ulospäin ja sisäänpäin. Kunta myöntää avustuksia yhdistyksille ja saa itse valtion- ja EU-avustuksia. Molemmissa tarkastaja tarkistaa, onko rahaa käytetty päätöksen ehtojen mukaisesti ja onko käytöstä raportoitu ajallaan. Aiheesta on oma artikkelinsa avustusten käytön tarkastuksesta ja raportointivelvoitteesta.
Konsernivalvonta. Kunnan vesilaitos, vuokrataloyhtiö tai energiayhtiö on usein osakeyhtiö, jota tarkastaa oma tilintarkastaja. Kunnan tilintarkastaja ei tarkasta yhtiötä uudelleen, mutta arvioi, valvooko kunta yhtiöitään omistajaohjauksen ja konserniohjeen mukaisesti.
Yleinen myytti: puhdas kertomus tarkoittaa, että raha käytettiin järkevästi
Moni valtuutettu tulkitsee vakiomuotoisen tilintarkastuskertomuksen niin, että kunnan rahankäyttö on todettu hyväksi. Asia ei ole näin. Tilintarkastaja arvioi laillisuutta, päätösten noudattamista ja tilinpäätöksen oikeellisuutta. Se, oliko uuden monitoimitalon rakentaminen viisas päätös, ei kuulu tilintarkastajalle.
Tarkoituksenmukaisuutta ja tavoitteiden toteutumista arvioi tarkastuslautakunta omassa arviointikertomuksessaan. Työnjaosta kerrotaan artikkelissa tarkastuslautakunnan roolista kunnan hallinnossa. Jos lukee pelkästään tilintarkastuskertomuksen, puolet kuvasta jää näkemättä.
Toinen väärinkäsitys koskee sitä, että tilintarkastaja olisi vastuussa väärinkäytösten löytämisestä. ISA-standardien ja julkishallinnon tilintarkastussuositusten mukainen tarkastus antaa kohtuullisen varmuuden, ei täyttä varmuutta. Vastuu sisäisen valvonnan järjestämisestä on kunnanhallituksella ja johdolla.
Yleisimmät virheet tarkastettavan puolella
Kokenut JHT-tilintarkastaja aloittaa tarkastuksen yleensä edellisen vuoden huomautuksista ja tarkistaa, onko niihin reagoitu. Samat ongelmat toistuvat usein, ja tyypillisimmät virheet ovat nämä:
Avustuspäätösten ehdot jäävät seurannatta. Urheiluseura saa kunnalta 8 000 € kohdeavustuksen kentän kunnostukseen, mutta tilityksessä on kuitteja myös valmentajan matkakuluista. Kunta maksaa seuraavan erän ilman, että kukaan vertaa tilitystä päätökseen. Tarkastaja huomaa asian otantatarkastuksessa vasta vuoden kuluttua.
Hankinta pilkotaan tai jatketaan suorahankintana. Vanha puitesopimus on päättynyt, mutta tilauksia tehdään samalta toimittajalta, koska ”näin on aina tehty”. Kolmen vuoden aikana summa ylittää kynnysarvon monta kertaa.
Esteellisyyttä ei kirjata pöytäkirjaan. Pienellä paikkakunnalla lautakunnan jäsen on usein mukana samassa yhdistyksessä, joka hakee avustusta. Esteellisyys ei estä toimintaa, mutta osallistuminen päätöksentekoon tekee siitä lainvastaisen.
Edellä mainittuja asioita ei korjata tilinpäätöksen yhteydessä vaan pitkin vuotta toimivalla sisäisellä valvonnalla.
Näin valmistaudut julkisten varojen käytön tarkastukseen
Kunnanhallituksen on laadittava tilinpäätös tilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä, ja valtuusto käsittelee sen kesäkuun loppuun mennessä. Tilintarkastajalle jää siis noin kaksi kuukautta, joten välitarkastukset syksyllä ovat tavallisia. Hallinnon tarkastus kannattaa tehdä tilikauden aikana, jolloin havaintoihin ehtii vielä reagoida.
Ammattilainen pyytää ensimmäiseksi talousarvion toteumavertailun, merkittävien hankintojen listauksen, avustuspäätökset tilityksineen sekä sidonnaisuusilmoitukset. Kun nämä ovat valmiina syyskuussa, kevään tarkastus sujuu ilman kiirettä. Yhdistykselle, joka saa julkista avustusta, riittää usein, että tilitys, kuitit ja hallituksen päätös avustuksen käytöstä ovat samassa kansiossa ennen raportoinnin määräpäivää.
Tarkastuksen hinta vaihtelee paljon. Siihen vaikuttavat kunnan koko, konsernin rakenne ja arvioitujen tarkastuspäivien määrä. Pienen kunnan ja suuren kaupungin, kuten Tampereen tai Oulun, tarkastuksen laajuus on aivan eri luokkaa, joten tarjouksia kannattaa verrata tarkastuspäivien ja tarkastussuunnitelman sisällön perusteella eikä pelkän kokonaissumman mukaan.
UKK
Voiko kunnan tilintarkastajana toimia HT- tai KHT-tilintarkastaja?
Kunnan ja hyvinvointialueen tilintarkastajan on oltava JHT-tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö, jonka päävastuullinen tilintarkastaja on JHT. Pelkkä HT- tai KHT-pätevyys ei riitä. Kuntakonsernin osakeyhtiöitä voi kuitenkin tarkastaa HT- tai KHT-tilintarkastaja.
Tarkastetaanko yhdistyksen saama kunnan avustus aina tilintarkastajan toimesta?
Ei aina. Yhdistyksessä voi riittää toiminnantarkastaja, jos yhdistyslain rajat eivät edellytä tilintarkastusta. Avustuspäätöksessä voidaan kuitenkin vaatia erillinen tilintarkastajan varmennus. Myöntäjällä on myös oma oikeutensa tarkastaa avustuksen käyttö.
Kuinka pitkäksi ajaksi kunnan tilintarkastaja valitaan?
Valtuusto valitsee tilintarkastajan enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Valinnan valmistelee tarkastuslautakunta, ja tarkastus kilpailutetaan julkisena hankintana.
Tärkeimmät huomiot tarkastukseen valmistautuvalle
Julkisten varojen käytön tarkastuksessa painottuvat lainmukaisuus, talousarvion noudattaminen, hankinnat, avustukset ja konsernivalvonta. Puhdas tilintarkastuskertomus ei vielä kerro, oliko rahankäyttö tarkoituksenmukaista, sillä sitä arvioi tarkastuslautakunta. Suurin osa havainnoista vältetään, kun avustusehtojen seuranta, hankintojen dokumentointi ja esteellisyyden kirjaaminen hoidetaan pitkin vuotta eikä vasta maaliskuussa.
Tämä artikkeli on yleistä tietoa eikä oikeudellista neuvontaa. Konkreettisissa tilanteissa kannattaa aina kääntyä pätevän JHT-tilintarkastajan puoleen. Säädökset ja pätevyysvaatimukset voivat muuttua, joten ajantasaiset tiedot kannattaa tarkistaa Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH) ja Suomen Tilintarkastajat ry:n verkkosivuilta.