Tarkastuslautakunta on kunnan valtuuston oma valvontaelin, jonka tehtävä on varmistaa, että kunnan rahat käytetään niin kuin valtuusto on päättänyt. Tämä artikkeli on kirjoitettu uudelle lautakunnan jäsenelle, valtuutetulle ja kunnan viranhaltijalle, joka haluaa ymmärtää, mitä tarkastuslautakunta oikeasti tekee kunnan hallinnossa ja missä sen toimivalta päättyy. Kun lautakunnan rooli on selvä, sen työstä saadaan valtuustolle hyödyllistä tietoa eikä pelkkiä muodollisuuksia.
Tarkastuslautakunnan asema kunnan hallinnossa
Kuntalain (410/2015) 121 §:n mukaan valtuuston on asetettava tarkastuslautakunta hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämistä varten. Lautakunta on pakollinen jokaisessa kunnassa, oli asukkaita 700 tai 700 000. Se toimii suoraan valtuuston alaisuudessa, ei kunnanhallituksen.
Tämä erottaa sen kunnan muista lautakunnista. Sivistys- tai teknisen lautakunnan tavoin se ei hoida palvelutuotantoa, vaan katsoo sitä ulkopuolelta. Lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan on oltava valtuutettuja, ja jäsenten toimikausi on sama kuin valtuuston.
Vaalikelpoisuutta on rajoitettu tiukasti. Lautakuntaan ei voi valita kunnanhallituksen jäsentä, kunnan tai kuntakonsernin yhteisön palveluksessa olevaa henkilöä eikä henkilöä, joka on näihin läheisessä suhteessa. Rajaus on vastaava kuin tilintarkastajalla: valvoja ei saa valvoa itseään.
Lakisääteiset tehtävät käytännössä
Lautakunnan tehtävät on lueteltu kuntalaissa. Ne jakautuvat neljään pääalueeseen:
Valtuuston päätösten valmistelu – lautakunta valmistelee hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat, kuten tilintarkastajan valinnan.
Tavoitteiden toteutumisen arviointi – se arvioi, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet kunnassa ja kuntakonsernissa.
Tilintarkastuksen yhteensovitus – lautakunta huolehtii siitä, että tilintarkastus ja arviointi tukevat toisiaan.
Sidonnaisuusilmoitusten valvonta – se valvoo luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden sidonnaisuuksien ilmoittamista ja ilmoittaa ilmoitukset valtuustolle tiedoksi.
Arvioinnin tulokset kootaan vuosittain arviointikertomukseen. Kunnanhallitus laatii tilinpäätöksen maaliskuun loppuun mennessä, tilintarkastaja tarkastaa sen toukokuun loppuun mennessä ja valtuusto käsittelee sen kesäkuun loppuun mennessä. Arviointikertomus kulkee samassa aikataulussa, ja kunnanhallitus antaa valtuustolle lausunnon siitä, mihin toimenpiteisiin havaintojen vuoksi ryhdytään.
Tilintarkastajan valinta ja JHT-pätevyys
Kunnan tilintarkastajaksi valitaan julkishallinnon ja -talouden tilintarkastaja eli JHT-tilintarkastaja tai JHT-yhteisö. Valinta tehdään enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Tarkastuslautakunta valmistelee valinnan ja käytännössä myös palvelun kilpailutuksen hankintalain mukaisesti, ja valtuusto tekee lopullisen päätöksen.
Markkinoilla kunnallisia tarkastuksia tekevät muun muassa BDO, KPMG, PwC ja Deloitte sekä useat pienemmät JHT-yhteisöt. Palkkiotaso vaihtelee kunnan koon ja konsernirakenteen mukaan. Pienessä kunnassa vuosipalkkio voi olla muutamia tuhansia euroja, suuressa kaupungissa kymmeniä tuhansia. Lisää aiheesta kertoo artikkeli kunnan tilintarkastuksen JHT-pätevyydestä ja laajuudesta.
Kokenut lautakunnan jäsen katsoo tarjousvertailussa muutakin kuin hintaa. Ratkaisevia ovat nimetyn vastuullisen tarkastajan kokemus kuntasektorista, tarkastuspäivien määrä ja se, miten konserniyhtiöiden tarkastus järjestetään.
Tilintarkastaja ja lautakunta – eri työnjako
Tilintarkastaja tarkastaa hallinnon, kirjanpidon ja tilinpäätöksen lainmukaisuuden ja antaa tilintarkastuskertomuksen. Kertomuksessa otetaan kantaa myös vastuuvapauden myöntämiseen. Tarkastuslautakunta puolestaan arvioi tuloksellisuutta: saatiinko rahalla se, mitä valtuusto tavoitteli.
Tilintarkastaja raportoi havainnoistaan lautakunnalle pitkin vuotta, ja lautakunta voi pyytää tarkastajaa syventymään tiettyyn aiheeseen. Tilintarkastajan on silti säilytettävä riippumattomuutensa myös lautakuntaan nähden. Lautakunta ei voi ohjata tarkastajan johtopäätöksiä.
Esimerkki on tuttu monesta keskisuuresta kunnasta. Koulukiinteistön peruskorjauksen kustannukset nousevat selvästi yli talousarvion. Tilintarkastaja selvittää, onko lisämäärärahat haettu valtuustolta asianmukaisesti. Tarkastuslautakunta kuulee hankkeen vastuuhenkilöitä ja arvioi, miksi kustannusarvio petti ja miten hankesuunnittelua pitäisi parantaa. Molemmat näkökulmat päätyvät valtuustolle, mutta eri asiakirjoissa.
Myytti: tarkastuslautakunta on kunnan sisäinen tarkastus
Yleinen väärinkäsitys on, että tarkastuslautakunta vastaa kunnan sisäisestä valvonnasta. Näin ei ole. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestäminen kuuluu kunnanhallitukselle, ja suurissa kaupungeissa, kuten Helsingissä, Tampereella ja Oulussa, sitä tukee erillinen sisäisen tarkastuksen yksikkö.
Tarkastuslautakunta voi arvioida, toimiiko sisäinen valvonta, mutta se ei itse rakenna valvontaa. Lautakunta ei myöskään tarkasta yksittäisiä tositteita. Jos jäsen ryhtyy käymään läpi laskuja, lautakunta on astunut tilintarkastajan tontille ja samalla jättänyt varsinaisen arviointityönsä tekemättä.
Tarkastuslautakunnan yleisimmät virheet
Ensimmäinen virhe on arviointikertomus, joka toistaa toimintakertomuksen lukuja. Valtuutettu on jo lukenut ne. Arvo syntyy siitä, että lautakunta kertoo syyt poikkeamille ja antaa suosituksia, joihin kunnanhallitus joutuu vastaamaan.
Toinen virhe on arviointisuunnitelman puuttuminen. Ilman koko valtuustokauden kattavaa suunnitelmaa lautakunta päätyy reagoimaan uutisotsikoihin, ja esimerkiksi tytäryhtiöiden konserniohjaus voi jäädä neljäksi vuodeksi kokonaan arvioimatta.
Kolmas virhe liittyy esteellisyyteen. Lautakunnan jäsen, joka istuu kunnan vesiyhtiön hallituksessa, ei voi osallistua vesiyhtiötä koskevan asian arviointiin. Tämä unohtuu usein pienissä kunnissa, kuten Pohjois-Suomen harvaan asutuissa kunnissa, joissa samat luottamushenkilöt hoitavat useita tehtäviä.
Poikkeukset ja rajatapaukset
Kuntayhtymissä tarkastuslautakunnan tehtäviä hoitaa yhtymän oma tarkastuslautakunta, ja hyvinvointialueilla vastaavasta toimielimestä säädetään hyvinvointialuelaissa. Jos tilintarkastuskertomukseen sisältyy muistutus tai mukautettu lausunto, lautakunnan on käsiteltävä asia erityisen huolellisesti ja varattava asianosaiselle tilaisuus selvityksen antamiseen ennen kuin valtuusto päättää vastuuvapaudesta.
Kestävyysraportointi on tuonut uuden kysymyksen. Kuntia ei pääsääntöisesti velvoiteta ESRS-standardien mukaiseen raportointiin, mutta suuret kuntakonsernin yhtiöt voivat kuulua sen piiriin. Silloin lautakunnan kannattaa selvittää, miten raportointi ja sen varmennus on järjestetty konsernissa.
Tilintarkastajien hyväksymistä ja valvontaa hoitaa Patentti- ja rekisterihallituksen Tilintarkastusvalvonta. Ajantasaiset JHT-rekisterin tiedot ja säädösmuutokset kannattaa aina tarkistaa PRH:n tai Suomen Tilintarkastajat ry:n verkkosivuilta. Konkreettisissa tilanteissa lautakunnan kannattaa pyytää neuvoa kunnan tilintarkastajalta tai muulta pätevältä JHT-tilintarkastajalta. Tämä artikkeli ei ole oikeudellista neuvontaa.
UKK
Voiko tarkastuslautakunta tehdä päätöksiä, jotka sitovat kunnanhallitusta?
Ei voi. Lautakunta antaa havaintoja ja suosituksia valtuustolle. Kunnanhallitus antaa lausunnon arviointikertomuksesta, ja valtuusto päättää mahdollisista toimenpiteistä.
Kuinka usein tarkastuslautakunta kokoontuu?
Laki ei määrää kokousten määrää. Käytännössä lautakunta kokoontuu tyypillisesti 6-10 kertaa vuodessa, ja kokoukset painottuvat kevääseen arviointikertomuksen ja tilinpäätöksen valmistumisen aikaan.
Voiko tarkastuslautakunnan jäsen olla kunnan työntekijä?
Ei voi. Kunnan tai kuntakonsernin yhteisön palveluksessa oleva henkilö ei ole vaalikelpoinen tarkastuslautakuntaan. Sama koskee kunnanhallituksen jäseniä.
Yhteenveto lautakunnan jäsenelle
Tarkastuslautakunta on valtuuston väline nähdä, toimiiko kunta niin kuin päätettiin. Sen vahvuus on tuloksellisuuden arvioinnissa, ei numeroiden tarkastamisessa, joka kuuluu JHT-tilintarkastajalle. Uuden valtuustokauden alussa kannattaa laatia arviointisuunnitelma koko kaudelle, sopia tilintarkastajan kanssa yhteisistä painopisteistä ja kirjoittaa arviointikertomukseen suosituksia, joiden toteutumista voi seurata seuraavana vuonna.