Kunnan tilintarkastus poikkeaa monella tavalla tavallisen osakeyhtiön tarkastuksesta, ja juuri siksi laki edellyttää kunnille erikoistunutta JHT-pätevyyttä. Kuntien taloudenhoidosta vastaavat luottamushenkilöt ja talousjohtajat kohtaavat usein tilanteen, jossa valtuusto valitsee tilintarkastajan mutta ei tiedä, mitä pätevyysvaatimuksia laki tarkastajalle asettaa tai miten laaja kunnan tarkastus todellisuudessa on verrattuna yrityksen tilinpäätöstarkastukseen. Tämä artikkeli käy läpi JHT-pätevyyden sisällön, kunnan tarkastuksen laajuuden ja sen, miten prosessi käytännössä etenee.
Mikä JHT-pätevyys on ja miksi kunnat tarvitsevat sitä
JHT tarkoittaa julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajaa. Kyseessä on erikoispätevyys, jonka voi suorittaa vain HT- tai KHT-tilintarkastaja lisäkoulutuksen ja erillisen kokeen kautta. Tavallinen HT-tilintarkastaja on pätevä tarkastamaan pk-yrityksiä, mutta kuntalaki ja kuntien erityispiirteet – talousarvion sitovuus, valtionosuudet, kuntakonsernin rakenne, peruspalveluiden rahoitus – edellyttävät syvempää tuntemusta julkisen talouden säännöksistä.
Kuntalain (410/2015) 122 § edellyttää, että kunnan tilintarkastajalla on oltava JHT-pätevyys. Tämä koskee sekä yksittäistä tarkastajaa että tilintarkastusyhteisön nimeämää päävastuullista tarkastajaa. Vastaava vaatimus koskee myös kuntayhtymiä ja monia valtio-omisteisia yhtiöitä, joissa julkisen rahan käytön valvonta on erityisen tarkkaa.
Ero KHT-pätevyyteen kannattaa ymmärtää tarkasti. KHT-tilintarkastaja on erikoistunut pörssiyhtiöiden, pankkien ja vakuutusyhtiöiden lakisääteisiin tarkastuksiin, kun taas JHT kohdistuu nimenomaan julkishallintoon. Yksi tilintarkastaja voi toki olla molempia, mutta pätevyydet haetaan ja ylläpidetään erikseen. Tarkemman vertailun pätevyyksien käyttöalasta löytää artikkelista HT, KHT ja JHT – pätevyyksien erot ja käyttöala.
Kunnan tilintarkastuksen laajuus käytännössä
Yrityksen tilintarkastuksessa keskitytään pitkälti tilinpäätöksen oikeellisuuteen ja hallinnon lainmukaisuuteen. Kunnan tarkastuksessa nämä samat elementit ovat mukana, mutta niiden lisäksi tarkastajan on otettava kantaa talousarvion toteutumiseen ja siihen, onko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet saavutettu.
Käytännössä JHT-tilintarkastaja käy vuoden mittaan läpi useita osa-alueita:
– Tilinpäätöksen ja konsernitilinpäätöksen oikeellisuus, mukaan lukien kunnan tytäryhteisöt kuten vesihuoltolaitos tai kiinteistöyhtiöt
– Talousarvion noudattaminen ja mahdolliset ylitykset, jotka valtuuston on erikseen hyväksyttävä
– Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestäminen kunnan organisaatiossa
– Hankintojen lainmukaisuus, erityisesti julkisten hankintojen kilpailutussäännösten noudattaminen
– Valtionosuuksien ja erityisavustusten käytön oikeellisuus
Keskisuuressa, noin 20 000 asukkaan kunnassa tarkastustyö kestää tyypillisesti useita viikkoja jaettuna kevät- ja syyskauden käynteihin, ja palkkio liikkuu usein 15 000–40 000 euron välillä riippuen konsernirakenteen laajuudesta. Isoissa kaupungeissa, joissa on kymmeniä tytäryhteisöjä, kokonaislaskutus voi nousta huomattavasti korkeammaksi. Nämä luvut vaihtelevat kunnittain paljon, eikä niitä pidä ottaa suoraan tarjouspyynnön pohjaksi – jokainen kunta neuvottelee palkkion oman laajuutensa mukaan.
Tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan työnjako
Yleinen väärinkäsitys on, että kunnan tarkastuslautakunta ja JHT-tilintarkastaja tekisivät samaa työtä. Näin ei ole. Tarkastuslautakunta on valtuuston alainen luottamuselin, joka arvioi kunnanhallituksen ja muiden toimielinten toiminnan tarkoituksenmukaisuutta ja tavoitteiden saavuttamista poliittisesta näkökulmasta. JHT-tilintarkastaja sen sijaan on ulkopuolinen, riippumaton ammattilainen, joka antaa lakisääteisen tilintarkastuskertomuksen tilinpäätöksen ja hallinnon lainmukaisuudesta.
Tarkastuslautakunta valmistelee valtuustolle arviointikertomuksen, ja tilintarkastaja raportoi lautakunnalle havainnoistaan. Näiden kahden roolin sekoittaminen on yksi yleisimmistä virheistä, joita uudet luottamushenkilöt tekevät ensimmäisellä valtuustokaudellaan. Toinen tyypillinen virhe on olettaa, että tilintarkastaja voisi samalla toimia kunnan taloushallinnon neuvonantajana esimerkiksi kirjanpitojärjestelmän valinnassa – riippumattomuusvaatimukset kieltävät tämän, koska tarkastaja ei saa arvioida omaa neuvontatyötään. Aiheesta enemmän löytyy artikkelista Tarkastajan riippumattomuus – miksi se on ehdoton – tosin tämä koskee yleisesti kaikkia tarkastuskohteita, ei vain kuntia.
Miten kunta valitsee JHT-tilintarkastajan
Kunnan tilintarkastajan valinta tapahtuu valtuuston päätöksellä, ja käytännössä prosessi kulkee kilpailutuksen kautta – kunnat ovat julkisia hankintayksiköitä, joten tilintarkastuspalvelun hankinta ylittää usein kynnysarvon ja edellyttää hankintalain mukaista menettelyä. Toimikausi on tyypillisesti neljä vuotta, valtuustokauden mukaisesti, ja se voidaan uusia.
Suurissa kaupungeissa tarjouskilpailuun osallistuvat usein samat toimijat kuin yrityspuolellakin: KPMG, PwC, EY, Deloitte ja BDO ovat kaikki rakentaneet omia julkishallinnon tarkastustiimejä. Pienemmissä kunnissa tarjoajakenttä on suppeampi, koska JHT-pätevyys on harvinaisempi kuin tavallinen HT-pätevyys – Suomessa JHT-tilintarkastajia on huomattavasti vähemmän kuin HT-tilintarkastajia kokonaisuudessaan.
Tarkastajaa valittaessa kunnan kannattaa pyytää tarjoajilta konkreettista näyttöä aiemmasta kuntasektorin kokemuksesta, ei vain JHT-pätevyystodistusta. Kokenut tarkastaja tunnistaa nopeasti esimerkiksi kunnan liikelaitosten erityispiirteet tai maakuntien ja kuntayhtymien rahoitusmallin, kun uudempi tekijä joutuu opettelemaan näitä käytännössä ensimmäisen toimikauden aikana. Tarkastusprosessin eri vaiheista, aineiston toimittamisesta suunnitteluun ja raportointiin, kertoo laajemmin artikkeli Tilintarkastuksen vaiheet – suunnittelu ja toteutus.
Yleisimmät virheet kunnan tarkastuksen järjestämisessä
Kolme virhettä toistuu kunnissa säännöllisesti. Ensinnäkin tarjouspyyntö laaditaan liian yleisluontoisesti, jolloin tarjoajat hinnoittelevat eri laajuuksia keskenään vertailukelvottomasti – hankinnan valmistelijan kannattaa määritellä konsernirakenne, tytäryhteisöjen määrä ja odotettu käyntimäärä tarkasti etukäteen.
Toiseksi kunnat sekoittavat toimikauden pituuden ja jatkuvuuden tarpeen: liian usein vaihtuva tarkastaja joutuu opettelemaan kunnan erityispiirteet alusta, mikä näkyy laskutuksessa ensimmäisenä vuonna. Kolmanneksi moni kunta ei erota tilintarkastusta ja tilitoimiston roolia riittävän selvästi – juokseva kirjanpito ja palkkahallinto hoidetaan kunnan omassa taloushallinnossa tai ulkoistettuna tilitoimistolle, kun JHT-tilintarkastaja puolestaan tekee vuosittaisen, ulkopuolisen ja riippumattoman tarkastuksen tälle kirjanpidolle ja tilinpäätökselle.
UKK – usein kysytyt kysymykset kunnan tilintarkastuksesta
Voiko HT-tilintarkastaja tarkastaa kunnan tilinpäätöksen?
Ei. Kuntalaki edellyttää, että kunnan tilintarkastajalla on JHT-pätevyys, joten tavallinen HT-pätevyys ei riitä kuntien tai kuntayhtymien lakisääteiseen tarkastukseen.
Kuka valvoo JHT-tilintarkastajien pätevyyttä?
Tilintarkastajien pätevyyksien myöntäminen ja valvonta on siirretty Keskuskauppakamarilta Patentti- ja rekisterihallitukselle (PRH) vuonna 2016, ja se koskee myös JHT-pätevyyttä. Ajantasaiset vaatimukset ja rekisteritiedot kannattaa tarkistaa PRH:n tai Suomen Tilintarkastajat ry:n sivuilta.
Onko kunnan tarkastuslautakunta samaa kuin tilintarkastaja?
Ei. Tarkastuslautakunta on valtuuston luottamuselin, joka arvioi toiminnan tarkoituksenmukaisuutta, kun tilintarkastaja antaa erillisen, lakisääteisen tilintarkastuskertomuksen tilinpäätöksen oikeellisuudesta.
Yhteenveto
Kunnan tilintarkastus on omaa lajiaan verrattuna yritysten tarkastukseen, ja JHT-pätevyys on siihen lakisääteinen edellytys – ei vain suositus. Laajuus kattaa tilinpäätöksen ohella talousarvion toteutumisen, hankintojen lainmukaisuuden ja konsernirakenteen, mikä tekee prosessista huomattavasti moniulotteisemman kuin pienen osakeyhtiön tarkastus. Koska säädökset ja kynnysarvot voivat muuttua, ja koska jokaisen kunnan tilanne konsernirakenteen ja toimikauden osalta on erilainen, kannattaa konkreettisissa valinta- ja kilpailutustilanteissa kääntyä aina pätevän JHT-tilintarkastajan tai Suomen Tilintarkastajat ry:n puoleen ajantasaisen ohjeistuksen saamiseksi.